“国家账本”审议新风扑面 细节变化反映监督新局

今年是新预算法正式实施的第一年,今年我国政府预算报告的编制及内容都有哪些亮点,修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位

新华社北京3月8日电(记者韩洁
李鹏翔)8日上午,湖北代表团专场分组审议预算报告。代表们认真细致,不少人对一些数据刨根问底。

今年是新《预算法》正式实施的第一年。时值2015年全国“两会”召开之际,一份关系国计民生的“国家账本”也适时出炉。3月5日,受国务院委托,财政部提请十二届全国人大三次会议审查《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》。

作为规范政府收支行为的法律,预算法修改的一举一动备受关注。
25日,20年来首次大修的预算法进入四审。与现行预算法相比,它做了哪些修改?
政府全部收支是否都纳入监管
被认为是腐败温床的“小金库”经过多轮清理仍然普遍存在于一些党政机关之中,近期有媒体曝光一省会城市的科级单位就私开了11个账户,将近10亿元收入公款私存。
据了解,“小金库”的形成就源于现行的预算法未将政府全部收入纳入预算之中,让体外循环的财政资金有了可乘之机。
“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“政府的全部收入应当上缴国家金库,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支。”……相对于现行预算法,四审稿中的这些表述让人眼前一亮。
北京大学法学院教授刘剑文说,四审稿最大亮点是对立法宗旨的完善,在现行法强调“健全国家对预算的管理”基础上,增加“规范政府收支行为,强化预算约束”内容。政府由管理主体变为管理对象,用法律约束行政权力,让人民监督政府花钱。
预算编制能否避免“拍脑袋”
长官意志、拍脑袋工程、花钱大手大脚、新官不理旧事……长期以来由于预算编制缺乏刚性约束,预算调整随意性大,造成了财政资金的巨额损失和浪费,一些拆了建、建了拆的工程屡屡引发群众不满。
修改后的预算法规定,编制预算依据,除现行法要求的“上年预算执行情况”和“本年度收支预测”,还增列“有关支出绩效评价结果”作为依据;新增条款限制预算调整行为,并详细规定如何编制预算调整方案;对未按规定编制、调整预算等行为,引入“追究行政责任”的惩戒规定。
“预算编制不准确、调整不规范,就无法从源头卡住花钱漏洞,后面监管再详细都是徒劳。”武汉大学法学院教授熊伟建议,应进一步限制政府部门随意调整预算的权力,并在审查预算时引入百姓监督。
约束转移支付刹住“跑部钱进”?
专项转移支付过多会助长地方“跑部钱进”风气,引发腐败浪费的同时,又加重地方配套负担,成为改革难题。
四审稿释放出转移支付制度改革的重要信号,鼓励一般性转移支付、限制专项转移支付。如要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”,凡市场竞争机制能有效调节事项,“不得设立专项转移支付”。除上下级政府共同承担事项外,上级安排专项转移支付不得要求下级配套。
“修改后的预算法首次明确了转移支付的法律地位,为未来制定财政转移支付法打下基础。”刘剑文说,目前我国每年转移支付和税收返还资金超过4万亿元,但资金管理一直缺少法律规范,只有一部财政临时性规定。近年来一系列套取、挪用资金违规现象与制度不健全有直接关系。
预算公开是否真正透明易懂
与现行预算法“只字未提”预算公开相比,修改后的预算法可谓迈出一大步。不仅将“预算公开”入法,还规定公开的时效和内容。尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、社会高度关注的政府采购情况,并要对本级政府举债情况作出说明。
上海财经大学教授蒋洪肯定了这一进步。
“如果按经济分类公开预算等细化公开规定能得到有效落实,公众就会直观了解钱是怎么花出去的,更容易判断钱花得是否合理。”蒋洪说。
人大监督如何有效落地
每年两会时,都有人大代表反映,“预算报告草案看不懂,又没时间看完,表决器就随便按了。”人大代表是代表人民行使监督权,如果人大对预算的审查监督流于形式,就会影响公众监督的效能,让腐败有机可乘。
四审稿在强化人大对预算审查监督方面亮点很多:如将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间由现行的会前30天,提前到会前45天;为确保预算的科学民主,新增条款要求县级及以下人大审查预算前要多形式听取选民和社会各界意见;明确人大审查重点内容,确保监督更有针对性。
预算法修改历程 ●现行预算法于1995年1月实施
●2004年,启动预算法修订。然而,修订工作由于种种原因而延后
●2011年11月,国务院第181次常务会议讨论通过了预算法修正案草案,并于12月提交全国人大常委会初审
●2012年6月,预算法草案二审。由于社会各界对预算法如何修改争论不休,修改工作曾有两年杳无音讯
●2014年4月,预算法修正案草案三审稿提交全国人大常委会审议

审查和批准预算,是人民代表大会的职权。今年是新预算法正式实施的第一年,人大对财政预决算的监督工作引人关注。

不少“两会”代表委员对今年的“国家账本”给予了积极的评价,认为今年的预算报告比往年更加清晰合理,便于审查。不过,也有部分代表委员认为,一些预算安排的具体方向仍然没有明确,而且审议预算材料时间不够用的问题依然存在。

变化见证历程,细节见证进步。今年的“国家账本”审议新风扑面,一个个“首次”体现了工作的进步、民主的完善。

那么,今年我国政府预算报告的编制及内容都有哪些亮点?又在哪些方面还存在改进空间?对此,记者进行了梳理。

10位代表首次受邀参加初审 大会专门增加半天时间审查

预算编制有多方面改进

新预算法实施后,一个明显的变化就是突出了人大代表在预算审查中的主体地位,这一点在预算初审时得以体现。

作为一个财政年度内的基本收支计划,预算安排在反映政府活动的同时,也体现出特定的政策取向。政府预算编制本身,不仅会影响经济运行,还关系到民生福祉,因而备受关注。

修改后的预算法规定,在全国人民代表大会会议召开之前,全国人大财经委要对中央预算草案初步方案和上一年预算执行情况进行初审。此外,还明确要求各级人代会应当采取多种形式,组织本级人大代表听取选民和社会各界的意见。

今年的政府预算报告是新《预算法》实施后的首份报告,预算编制和工作安排也落实了新《预算法》的有关规定。据财政部介绍,按照新《预算法》第五条规定,今年的政府预算报告完整披露了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支情况;对政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算之间的衔接情况作了说明,将地方教育附加等11项政府性基金转列一般公共预算,将中央国有资本经营预算收入调入一般公共预算的比例比上年进一步提高。

今年1月底,全国人大常委会预算工委首次邀请了来自人大、政府、企业、高校、科研单位和民族地区及法律界等方面的10位全国人大代表,参加初步审议会议,并将初审时间延长半天。

业内人士指出,实行全口径预算管理,是建立现代财政制度的基本前提。在推动财税体制改革方面,今年的政府工作报告再次强调,实行全面规范、公开透明的预算管理制度,除法定涉密信息外,中央和地方所有部门预决算都要公开,接受社会监督。

不仅如此,财经委提出的正式初审意见,以及财政部的反馈处理情况报告意见,还在今年大会期间,随同预算报告和预算草案作为会议文件印发全体代表,供代表参考。

此外,新《预算法》明确,各级人大专门委员会、常委会有关工作委员会要对预算草案的初步方案提前审查,提出初步审查意见,要求政府财政部门研究处理并给出反馈意见。这意味着,预算草案在提交全国人大代表审查之前,已有过一轮审查。

作为参加初审的一员,全国人大代表、湖北得伟君尚律师事务所首席执行合伙人蔡学恩说,提前审议“国家账本”,确实感到责任重大。

多位全国人大代表也证实,今年1月下旬,突然接到全国人大常委会预算工作委员会的通知,被邀请参加全国人大财政经济委员会组织的对2015年中央预算草案的初步审查会,这是全国人大常委会首次邀请基层代表参与预算草案的初步审查。